LOS SEGUROS DE CAUCIÓN PARA EL ESTADO EN BOLIVIA

Los seguros de caución para el Estado en Bolivia actualmente se encuentran regulados por la Ley de Seguro de Fianzas para Entidades y Empresas Públicas aprobada mediante la Ley 365 de 23 de abril de 2013. Esta ley, prácticamente determina las características que deben tener las fianzas que deben ofrecer las Entidades Aseguradoras, para garantizar las contrataciones de compra de bienes y servicios efectuadas por Entidades Públicas, empresas públicas y sociedades donde el estado tiene participación accionaria mayoritaria.

La principal característica que determina la Ley es que las cauciones deben ser garantías con ejecución a primer requerimiento, lo que en términos simples significa que ante el incumplimiento del afianzado, el Beneficiario que (en este caso el Estado), con una simple nota de declaración de incumplimiento que sea firmada por el responsable de la contratación del seguro o la Máxima Autoridad Ejecutiva, podrá solicitar a la Entidad Aseguradora (el fiador) la ejecución del valor caucionado, debiendo en este caso ésta última, proceder con la indemnización del seguro a favor del beneficiario en un plazo máximo de 15 días de recibida la solicitud de ejecución.

Corresponde aclarar que esta característica de ejecución simple, ha sido establecida desde el año 2007 con la implementación de Textos Unicos para fianzas de Entidades Públicas, la cual fue llevada a cabo por la ex Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros y que actualmente se encuentra vigente.

Antes del año 2007, la característica de ejecución de las pólizas era la de Ejecución Condicional, lo que en términos más simples, significa que para que pueda ser ejecutada la garantía, la condición era que una tercera parte independiente determine el incumplimiento, en este caso un Juez imparcial resuelva la controversia que se suscitaba por las partes en cuanto al incumplimiento del contrato (Esta característica se mantiene en garantías para entidades que no sean para el Estado).

Lamentablemente, este tipo de ejecución, no funciona en Bolivia, toda vez que al tener que ser determinado el incumplimiento judicialmente, la controversia puede durar muchos años (dada la alta burocracia de la justicia en Bolivia), con lo cual por supuesto se hace insulsa esta forma de ejecución.

Este aspecto de por sí hace poco atractivo al seguro en comparación con las boletas de garantía que es un sustituto de más simple ejecución y fue el motivo principal para que en el año 2007 se establezcan textos únicos, generando de esta manera que las ejecuciones sean más simples.

Este cambio se efectuó en septiembre del año 2007 y se puede considerar un cambio positivo, toda vez que al hacer más atractivo el seguro, permitió el crecimiento sostenido de las cauciones de seguros en Bolivia, frente a las Boletas de Garantía. El siguiente gráfico refleja el impacto (no contempla cifras de fidelidad empleados ni seguro de crédito):

Como muestra el gráfico, el año 2001 las primas de seguros de cauciones representaban apenas casi 2 millones de dólares, no obstante, a partir del año 2008, el crecimiento ha sido sostenido, llegando a generarse 17 millones de dólares en primas. Resaltan el crecimiento el año 2007-2008 del 65% y el año 2011-2013 donde hubo tasas de crecimiento mayores al 20%.

Llama la atención que a partir del año 2013 las tasas de crecimiento han sido menores e incluso el año 2015, hubo una caída importante en la producción, decreciendo las primas en un 3%.

Pero ¿Por qué tiene este comportamiento las primas? ¿Crecen al principio y ahora se encuentran en una franca contracción?. Como había mencionado, el crecimiento lo relaciono con la característica de ejecución a primer requerimiento, desde el año 2007 y probablemente la mayor inversión pública, no obstante, esta caracteristica de ejecución, al permitir que la misma sea más simple, lamentablemente también afecta a la rentabilidad de las Compañías Aseguradoras. El siguiente gráfico, refleja este aspecto (las cifras estan expresadas en miles de dólares):

Si bien la producción ha crecido, los últimos años, también han tenido este comportamiento los siniestros, sobre todo desde el año 2011, donde los siniestros han afectado de manera significativa, la rentabilidad de las compañías aseguradoras. Estos resultados reflejados en un índice de siniestralidad directa, tiene el siguiente resultado:

Este indicador, comprueba que mientras existían las pólizas de características condicionales, la siniestralidad era mínima, considerándose un negocio con alta rentabilidad para las Entidades Aseguradoras, no obstante, a partir del año 2010, después de implementada la ejecución a primer requerimiento, se observa un crecimiento descontrolado de siniestralidad, llegando a tener el año 2014 y 2015, una siniestralidad del 199% y 171% respectivamente, lo cual definitivamente, no resulta atractivo para las compañías aseguradoras.

La teoría determina que esta característica de ejecuciones a primer requerimiento, no debería afectar de manera significativa la rentabilidad de las Compañías Aseguradoras, por cuanto la siniestralidad se vería disminuida ante una correcta suscripción de las aseguradoras, es decir, por una elección adecuada de a quién van a garantizar, revisando los Estados Financieros del afianzado, el Curriculum de la empresa, sus socios, subcontratiscas y contratistas (Esto también apoyaría la contratación de empresas serias por parte del Estado). Asimismo, la siniestralidad sería compensada con las contragarantías que las aseguradoras exigen por si el Beneficiario procede a ejecutar el seguro de caución y por la contratación de un adecuado respaldo de reaseguro.

En la práctica, los malos resultados se han visto reflejados por una combinación de todos los elementos señalados como son:

- La mala suscripción al ser la compañía garante de la construcción de obras importantes correspondiente a empresas sin historial que demuestre idoneidad en el rubro

- La obtención de contragarantías que son poco liquidas como el de garantizar la construcción de obras a cambio de garantías quirografarias

- Un inadecuado respaldo de reaseguro como el garantizar la construcción de obras con Reaseguradoras extranjeras que no tienen un nivel de calificación de riesgo adecuado al no cumplir con el mínimo requerido, o simplemente reaseguradoras que no brindan su respaldo cuando la ejecución es a primer requerimiento.

Estos aspectos definitivamente influyen en la rentabilidad del Mercado de Cauciones y se encuentran dentro el campo de control de las Entidades Aseguradoras, pero también cuando existe la característica de ejecución a primer requerimiento, existen factores que no se encuentran dentro el control de las Aseguradoras y que influyen de manera significativa en la rentabilidad de los seguros de cauciones.

Estos factores que no se encuentran dentro el campo de control de las aseguradoras son por ejemplo:

- Ejecuciones inadecuadas cuando no necesariamente existe un incumplimiento claro del afianzado (lo cual podría deberse a desconocimiento de la normativa) o;
- Casos en los cuales después de la paralización de una obra importante, existe influencia política para la ejecución de garantías (proyectos importantes y de gran envergadura) o;
- El temor de las Autoridades de Entidades públicas a ser sujetas a procesos penales por la no ejecución de fianzas, lo que podría conllevar a ejecutar si o si las garantías.

Los factores enunciados por supuesto que tienen repercusión en el Mercado, es así que existen compañías aseguradoras que antes participaban en el mercado de seguros de cauciones y ahora no quieren ni conocer sobre garantías que tengan que ver con el Estado. Otras aseguradoras han mejorado su calidad de suscripción, lo cual se traduce en mayores requisitos y mayores contragarantías si es que una empresa quiere ser garantizada a través del seguro de caución.

Probablemente, son estas acciones las que han generado que los seguros de cauciones sean poco atractivos para la Oferta de seguros de cauciones, traduciéndose este aspecto en la contracción del primaje de estos ramos. Otro factor que puede influir en la contracción en la Producción es la menor cantidad de inversión en obras públicas que pudo haber el último año.

Finalmente otro factor que puede influir en la oferta de seguros de cauciones es una incorrecta interpretación de la norma como es el caso de una sanción a una aseguradora por parte del órgano regulador, donde el afianzado habría incumplido un contrato de obra por una causal de Fuerza Mayor, a raíz de conflictos sociales donde comunarios no habrían permitido la conclusión de la obra.

Al respecto, el órgano regulador interpreta que ante la solicitud de una ejecución por parte del Estado, se deben ejecutar cualquier tipo de incumplimientos incluso los casos fortuitos o de fuerza mayor, sin tomar en cuenta las exclusiones de la póliza. Esta interpretación incluiría incluso eventos extraordinarios tales como sismos o terremotos que causen el incumplimiento de un contrato, donde una entidad aseguradora en estos casos también debería proceder a ejecutar la caución ante el requerimiento del Estado.

Esto es muy preocupante, puesto que se vulnera el objeto de una caución que es el de garantizar una indemnización en caso de que se susciten incumplimientos "imputables al afianzado" y no incumplimientos debidos a otros eventos como catastrofes naturales. Un precedente de esta naturaleza, puede reducir aún más la oferta de seguros de caución y limitar el respaldo de reaseguro, puesto que existirán pocos reaseguradores que estarán dispuestos a asumir este tipo de riesgos.

En resumen, es adecuada la implementación de pólizas que permitan la ejecución a primer requerimiento pero siempre y cuando

1) Las Entidades Aseguradoras realicen una adecuada suscripción que permitiría la ejecución de obras por parte de empresas serías y
2) La ejecución de la póliza se deba a incumplimientos de contrato reales, que sean consecuencia de actos negligentes de los afianzados y sin que medie presión de ninguna naturaleza para la ejecución de la misma.

Solo así se permitirá el crecimiento sostenudo de un mercado de seguros de cauciones sano, se evitará la reducción de la oferta y sobre todo, se permitiría la concreción de obras públicas que es el principal beneficio para la sociedad.

David Bellido